Legitimación de asociaciones: la llave para la defensa de intereses colectivos.

Cuando una asociación pretende recurrir las actuaciones administrativas en defensa de los intereses colectivos que representa, es fundamental el análisis previo de su interés legítimo, pues éste es la llave de acceso al procedimiento. Dos ejemplos claros: el de externalización de los Hospitales de Madrid y el de la reforma de la retribución de las energías renovables.

En los últimos meses hemos asistido a distintos ejemplos de oposición por parte de entidades que representan intereses colectivos (asociaciones) a la implantación de reformas administrativas de cierto calado, articulados o muy relacionados con procesos de contratación pública. La batalla por la externalización de los hospitales de Madrid es un ejemplo muy significativo de la estrategia de judicialización de dicha oposición (como ya hemos comentado en un post anterior). Otro ejemplo interesante de este intento de judicialización es el llevado a cabo frente a la reforma energética, concretamente de la reforma del modo de retribución a las energías renovables.

A efectos jurídicos, como a continuación veremos, es imprescindible que el vínculo concreto de la persona o asociación con el objeto del contrato al que la misma se opone esté claro y pueda acreditarse su legitimación sobre la base de las actividades y de los fines asociativos.

En efecto, aunque el artículo 42 del TRLCSP admite la legitimación en unos términos amplísimos para impugnar los distintos actos de un procedimiento de licitación (pues la reconoce a “toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso”) y aunque el artículo 19.1.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) reconoce expresamente la legitimación de asociaciones y otros colectivos para interponer recursos frente a la actividad administrativa, existe un requisito que la jurisprudencia viene exigiendo reiteradamente y que actúa de filtro de los recursos que pueden ser admitidos. Dicho filtro es el del interés legítimo.

De acuerdo con la constante jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, el interés legítimo es la “titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión que se materializaría de prosperar ésta” (STC 19 de julio de 2010), es decir, una especial relación con el objeto del proceso de modo que, de ser estimada su pretensión, confiere al recurrente una ventaja o beneficio, actual o futuro, pero real y no hipotético. Por tanto, sea una persona de forma individual o una entidad en representación de un colectivo, el interés legítimo, la ventaja para el individuo o para el colectivo debe estar presente y acreditarse debidamente. De otro modo, la persona o asociación no pueden actuar en el proceso.

En el ejemplo de los hospitales de Madrid, diversos colectivos interpusieron recursos tratando de paralizar la licitación de la externalización del servicio de “bata blanca”. Sin embargo, varios fueron directamente inadmitidos. Así, el presentado por cinco diputados de la Asamblea de Madrid fue inadmitido porque la mera condición de usuario del servicio público no legitima para interponer recurso frente a la forma de gestión del mismo, ya que no existe esa especial relación o ventaja real derivada de la estimación de las pretensiones  (ATSJ de Madrid de 24 de julio de 2013). Lo mismo ocurre cuando lo que se pretende es la mera defensa de la legalidad, fuera de los casos en que está legalmente prevista la acción pública (v.g. en materia urbanística).

Sin embargo, en el recurso más significativo de los admitidos, el de AFEM (ATSJ de Madrid de 27 de enero de 2014), que consiguió paralizar el proceso de externalización, el TSJ de Madrid sí consideró que existía la especial relación exigida, pues el contrato tendía a alterar significativamente la situación del personal médico, al que AFEM representaba. Siendo AFEM un colectivo que representa los intereses de los médicos, e incluso aunque no se trata de una asociación mayoritaria, el Tribunal entendió que sus asociados efectivamente resultarían claramente afectados con el resultado del procedimiento (pues serían destinatarios directos del perjuicio o ventaja que pudiera resultar de la estimación o desestimación de las pretensiones, cual es la de ver o no alteradas sus condiciones laborales). En consecuencia, admitió el recurso (con una amplísima cita de jurisprudencia a este respecto, que constituye un magnífico resumen sobre la cuestión).

Por el contrario, en el ejemplo de la reforma energética, una asociación de generadores fotovoltaicos (ANPIER) recurrió ante el TARC la licitación de la contratación de las empresas que debían efectuar los cálculos que, en la nueva propuesta de regulación, determinara cuál será la retribución de las plantas de generación de energías renovables, y que se efectuó por un procedimiento negociado sin publicidad (Resolución 547/2013). Resulta evidente que la asociación recurrente tiene un gran interés en cuanto atañe a la determinación de la retribución regulada de sus representadas, pues de ello dependerán su viabilidad y beneficio futuro. Ahora bien, el TARC no les reconoce la legitimación para recurrir, por no haber acreditado que los fines asociativos tuvieran relación con el concreto objeto del contrato, que era el cálculo económico–financiero de los nuevos parámetros retributivos de las renovables.

Es decir, más allá de la mera defensa de la adecuada elección por parte de la Administración (el IDAE, en este caso) del procedimiento de licitación y por que se dé la adecuada difusión a una licitación, que puede ser un interés por el cumplimiento de la legalidad, la verdadera cuestión es si la asociación o los asociados podían obtener alguna ventaja de la estimación de su pretensión (la correcta publicidad de la licitación) cuando lo que se pretendía contratar eran consultoras financieras. La conclusión del TARC es que las generadoras de energías renovables no podrían haber concurrido (o ello no fue acreditado por la asociación en el seno del procedimiento), ni aunque la publicidad de la licitación hubiera sido mayor, no encontrando, por ello, relación suficiente entre la recurrente y el objeto del recurso, razón por la que inadmite el recurso por falta de legitimación.

En definitiva, para que una asociación pueda defender en un recurso los intereses que representa (bien de su ámbito o sector de actuación de sus propios asociados), debe siempre existir una conexión específica entre el acto impugnado y los fines de la asociación que lo impugna, sin que baste para apreciar dicha conexión la mera afectación genérica al sector de actividad,  que no proporcione, per se, una ventaja patente y determinada al recurrente o a sus representados. Este aspecto, por tanto, debe analizarse cuidadosamente por las asociaciones o colectivos si quieren tener éxito en su oposición a las reformas administrativas mediante una estrategia de recursos, pues es la llave que abre la posibilidad misma de recurrir.